与制定程序审查相类似的是超越职权的审查判断，法院一旦认定规范性文件制定主体超越法定职权或授权范围而做出违法评价，同样会超出单项条款的附带审查效果，而波及至整个规范性文件的效力存续，这在一定程度上也溢出司法机关的机构能力范畴之外，但与制定程序审查标准相比，法院在超越职权的判断中主要依赖组织法规范的形式审查，并不会耗费过多的司法资源，也可以说，法院在超越职权审查中机构能力的欠缺幅度，要远小于对制定程序违法的审查，这也导致司法实践中也存在零星个案，判定规范性文件的制定机关超越法定职权或授权范围，[xlvii]而不像制定程序审查中极端保守的司法态度。

这些现象在一定程度上表明，在其他地区法院以及上级法院司法态度不明的前提下，[xxxiv]基层法院在个案中，通过关联性判断等各类手段排斥附带审查的适用，以及尽量回避公开评价、说理含糊不清等消极倾向，似乎更是信息不对称情形下明哲保身的被动策略，反映出地方法院对各类风险的提前预警与策略规避，旨在防范公开评价尤其是差异化判断所夹带的各类制度风险。[lxiii]鲁鹏宇：《法治主义与行政自制——以立法、行政、司法的功能分担为视角》，载《当代法学》2014年第1期，第29页。

参见（2018）浙11行终29号。[xlv]各地法院对于制定程序的消极审查策略具有合理解释，首先，不同于行政法规和规章的制定程序，规范性文件制定程序缺乏中央统一的立法框定，各地行政机关对规范性文件制定程序的规范设计较为混乱不一致，而且一般性程序违法与程序瑕疵情形在实践中大量存在，这种地区差异性与广泛违法现象使得司法介入缺少聚焦重心与规范支撑。参见（2015）新行监字第97号行政再审裁定书。[xxxvi]司法解释中之所以采用层报备案的说法而没有直接用案件请示的表述，是因为请示制度与当前审判独立化的发展趋势相悖，一直被人所诟病，因此采取了事后备案这一较为中性的说法，但实践操作中通常仍会采取事前逐级请示的内部控制流程。[xiii] (2018)青02行初88号。

五、代结语 行政规范性文件附带审查装置的实证观察，无疑提供了一个精巧窗口，从中可以窥探中国行政诉讼实践运行背后复杂的政治-社会机理。[xiii]与之类似，各级法院对于党政双重属性机构所发布的文件也倾向将其排除出审查范畴。通过科技手段来了解病毒等微生物的习性以及通过制度化的隔离措施来保护人类免受病毒的侵入，这些人为措施都是人类为了保障自身的健康和生命采取的应对自然灾害的安全措施。

未知病毒何时出现、会造成多大的危害，这是目前人类科技能力尚不能完全掌控的事情。生物安全是国家安全的重要组成部分。三、全面增强政府依法防疫、维护国家生物安全职责任务 对于政府来说，依法提高政府应对病毒等微生物可能侵入的应急能力，首先表现为政府管理行为的风险意识上。所以，面对病毒侵入可能给人类造成的巨大侵害，如果人类社会能够高度重视和认识到这个问题的重要性，特别是政府和社会公众都能增强自身应对病毒等微生物侵害的安全意识，那么，纵然发生了再大、再迅猛的未知病毒侵害疫情，人类社会也能众志成城、共克时艰。

认识不到位、安全意识上不去，依法防疫工作就无法取得事半功倍的效果。为此，既要在疫情暴发后依法采取各种紧急措施及时有效地抑制疫情的蔓延、维护疫情防控期间的基本社会秩序，又要依法做好疫情发生之前的预防工作以及疫情防控结束后的恢复与重建工作，始终按照法治基本原则的要求认真做好防疫不同阶段的每一项工作，通过依法防疫，为动员社会各个方面的力量进行科学防疫和有效地构建防疫工作秩序提供有力的法治保障。

只有政府不松懈，依法防疫才能常规化、社会化，才能形成良好的应对生物灾害威胁的快速有效的应急机制。中国与欧美国家所采取的不同防疫措施产生不同效果的经验教训表明，从维护生物安全的角度来认真地对待病毒可能给人类生命和健康造成的危害是迄今为止能够被防疫实践证明最有效的手段。未知病毒对人类社会造成的巨大侵害确实是令人痛心的，但在病毒面前人类也不是束手无策的。今年新冠肺炎疫情肆虐，目前虽然国内总体防控形势趋好，但鉴于疫情在境外发展势头迅猛，输入性风险也在不断加剧。

确保生物安全，要重点突出依法防疫。安全问题无小事，维护国家生物安全更是各级政府不能掉以轻心、事关人民生命健康和国家安全重大利益的大事。认真贯彻落实习近平总书记关于依法防疫讲话精神，关键是要把法治要求贯穿到此次新冠肺炎防疫工作的全过程和各方面。上述各项工作首先依赖于政府，特别是各级政府要牢固树立生物安全意识。

来源：《光明日报》2020年04月20日 03版。虽然此次新冠病毒来源尚未清晰，但一次又一次未知病毒对人类社会侵入的风险告诉我们，一定要关注生物安全问题，特别是要从总体国家安全观的角度来认识维护国家生物安全工作的重要性。

习近平总书记2020年2月5日在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议发表重要讲话时指出：在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。不存在别人在负重前行，自己却我行我素、逍遥法外

确保生物安全，要重点突出依法防疫。为此，既要在疫情暴发后依法采取各种紧急措施及时有效地抑制疫情的蔓延、维护疫情防控期间的基本社会秩序，又要依法做好疫情发生之前的预防工作以及疫情防控结束后的恢复与重建工作，始终按照法治基本原则的要求认真做好防疫不同阶段的每一项工作，通过依法防疫，为动员社会各个方面的力量进行科学防疫和有效地构建防疫工作秩序提供有力的法治保障。习近平总书记2020年2月5日在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议发表重要讲话时指出：在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。未知病毒何时出现、会造成多大的危害，这是目前人类科技能力尚不能完全掌控的事情。生物安全是国家安全的重要组成部分。今年的4月15日是第五个全民国家安全教育日。

虽然此次新冠病毒来源尚未清晰，但一次又一次未知病毒对人类社会侵入的风险告诉我们，一定要关注生物安全问题，特别是要从总体国家安全观的角度来认识维护国家生物安全工作的重要性。来源：《光明日报》2020年04月20日 03版。

所以说，病毒无情人有情，只要措施得当、及时，我们就不可能完全屈服于病毒对人类的侵害。不能都指望到了疫情总暴发的时候依靠政府工作人员去挨个向市民请求戴上口罩、注意防范，也不能在疫情最危急的时候困守在家埋怨政府的救助人员上门服务不及时，如果我们每一个人对于维护国家生物安全都有高度的自觉，都能够积极有效地配合政府和防疫部门的工作，对于可能危害人的生命和健康的微生物危险源能够采取及时和有效的制止违法行为的措施，那么，纵使疫情暴发再突然、发展再迅猛，通过井然有序的应对方案和措施，政府和社会公众携手协力，就可以把病毒等微生物侵入造成的损害和损失降到最低限度。

认真贯彻落实习近平总书记关于依法防疫讲话精神，关键是要把法治要求贯穿到此次新冠肺炎防疫工作的全过程和各方面。所谓的特效药和疫苗也不是按照人们主观意愿随时可以产生的，但是，人类面对可能出现的未知病毒等微生物的侵害具备必要的安全意识，则是可以通过制度和规则来实现的。

安全问题无小事，维护国家生物安全更是各级政府不能掉以轻心、事关人民生命健康和国家安全重大利益的大事。通过科技手段来了解病毒等微生物的习性以及通过制度化的隔离措施来保护人类免受病毒的侵入，这些人为措施都是人类为了保障自身的健康和生命采取的应对自然灾害的安全措施。能否具有维护国家生物安全的安全意识，直接关系到防疫工作的开展能否得到政府和社会公众的有效支持。所以，面对病毒侵入可能给人类造成的巨大侵害，如果人类社会能够高度重视和认识到这个问题的重要性，特别是政府和社会公众都能增强自身应对病毒等微生物侵害的安全意识，那么，纵然发生了再大、再迅猛的未知病毒侵害疫情，人类社会也能众志成城、共克时艰。

中国与欧美国家所采取的不同防疫措施产生不同效果的经验教训表明，从维护生物安全的角度来认真地对待病毒可能给人类生命和健康造成的危害是迄今为止能够被防疫实践证明最有效的手段。四、切实提高社会公众维护国家生物安全的积极性和主动性 对于社会公众来说，依法防疫不仅仅是政府或者是专门医疗机构、医务人员的事，像此次新型冠状病毒感染的肺炎疫情，任何人都不是局外人。

也就是说，依法防疫至少可以提高人类应对病毒侵害的安全保护能力，可以最大限度地调动制度资源和人们应对生物灾害和危险的主观能动性，从而更加有效地应对各种生物灾害的侵害。一、生物安全是国家安全的重要组成部分 2015年7月1日出台的《中华人民共和国国家安全法》第十四条将每年4月15日确定为全民国家安全教育日。

今年新冠肺炎疫情肆虐，目前虽然国内总体防控形势趋好，但鉴于疫情在境外发展势头迅猛，输入性风险也在不断加剧。像对付新型冠状病毒这样的人类未知病毒，必须要实现全人类的合作。

不存在别人在负重前行，自己却我行我素、逍遥法外。不论是疫情防控吃紧的阶段，还是疫情预防时期或者疫情防控结束之后，任何时候防疫工作都离不开法治的保障，防疫工作不讲法，必然就在无形中增加了防疫工作的风险性。只有政府不松懈，依法防疫才能常规化、社会化，才能形成良好的应对生物灾害威胁的快速有效的应急机制。其次，必须要通过制定和出台一系列法律法规来明确各级政府在维护国家生物安全方面的基本职责，防止疫情暴发时仓促应对或不知所措，抑或是采取一些似是而非的群体免疫等带有巨大风险的应对措施，要始终把维护人民的生命和健康安全放在政府依法防疫各项工作的首要位置。

三、全面增强政府依法防疫、维护国家生物安全职责任务 对于政府来说，依法提高政府应对病毒等微生物可能侵入的应急能力，首先表现为政府管理行为的风险意识上。认识不到位、安全意识上不去，依法防疫工作就无法取得事半功倍的效果。

进入 莫纪宏 的专栏 进入专题： 国家生物安全 新冠肺炎 。维护生物安全并不是遥不可及的事情，关键是每一个公民能否养成自觉维护国家生物安全的意识。

上述各项工作首先依赖于政府，特别是各级政府要牢固树立生物安全意识。所以说，把自己管理好，既保证个体作为一个生物体的安全，同时也保障作为生物体的其他人的安全。